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美國大學的法治傳統、實踐與啟示

——董事會制度的視角

發布時間:2020-01-15 作者:王綻蕊 來源:《北京教育》雜志

摘 要:董事會制度是美國大學法治化治理的集中體現。從美國大學董事會制度的發展、演變與實踐,可以看出美國大學法治傳統深厚,法治體系系統、靈活、多樣,法律規定和法治手段針對性、可操作性很強。我國和美國法律體系不同,很難直接移植美國的具體做法,但對美國大學法治傳統和實踐的考察仍可以給我們帶來重要啟示。

關鍵詞:美國大學;法治;傳統;實踐;啟示

“法治”是社會主義核心價值觀的重要內容之一。在某種程度上,大學的法律制度、法治實踐與法治環境構成了教育的隱性課程,對于大學生“法治”核心價值觀的形成起著不可忽視的教育作用。重視大學生“法治”核心價值觀教育,首先要重視大學自身的法治,大力推動依法治校。

美國大學董事會制度是美國大學法治狀況的一個縮影。考察美國大學的董事會制度,可以讓我們對美國大學法治傳統和實踐產生很好的認知,有助于我們更深入地思考我國大學的法治建設和法治教育。

從董事會制度看美國大學的法治傳統

1.始自原點的法治傳統:立法機構授權下的法人董事會治理

美國大學的發展最早可以追溯到殖民地時期的哈佛學院(即今日的哈佛大學)。在殖民地時期,馬薩諸塞海灣公司大議會是殖民地的立法機構。1637年,它以法案的形式對哈佛學院監事會的規定標志著哈佛學院的成立。該法案規定:監事會由6名行政官員和6名牧師組成,其唯一的權力是“為在新城的學院制定規則”。1650年,哈佛學院獲得第一個特許狀,明確規定“哈佛學院的校長和成員”是一個“政治的和法人的團體”(One Body Politic and Corporate in Law),[1]由此哈佛學院形成雙層董事會結構:監事會(Board of Overseers)成立在先,最初由建院發起人中的6位牧師和6名殖民地政府官員共同組成,負責管理學院一切事務,后改由校友選舉,負責對法人董事會的決策進行監督。法人董事會(President and Fellows of Harvard College/Corporation)成立在后,由校長和成員組成,是哈佛學院的法人機關。

作為第一所殖民地學院,哈佛學院的做法成為其他學院和大學效仿的榜樣,立法機構通過制定法律授予大學董事會法人地位的做法也傳承下來,尤其是獨立之后,大學不再從英國國王那里獲得特許狀,立法機構成為大學董事會權威的主要授權機構。哈佛學院法人董事會治理是美國大學法治的起點,奠定了美國大學法治的傳統。

2.董事會受托管理傳統

董事會除了是美國大學的法人機關,還是舉辦者的“受托人”。作為受托人,董事會合法地擁有大學財產,并履行受托責任,負責盡職盡責地將委托人收益最大化。處在信托法律關系中的受托人必須對委托人和受益人負有誠信、忠誠、正直并為其最佳利益工作的義務。在此過程中,受托人須憑借自己的良心,把大學的利益放到最高位置,而不能利用自己的身份從中獲益。這種“受托管理”的傳統來源于英國的信托制度,而誠信責任理論來源于英國衡平法,其產生距今已有約上千年歷史。這些原則作為一種學術共同體的共識,至今仍在美國大學董事會治理中發揮著重要的規制作用。

3.依法治校的傳統

依法治校是美國高等教育的重要傳統。從聯邦憲法到州憲法,從非營利組織法到公司法,從公開會議法到志愿保護法等,其中的相關內容都對大學董事會有規制作用。此外,除了成文法,習慣法或不成文法也構成了美國高校董事會制度的重要組成部分。

法國政治思想家托克維爾認為,“美國人尊重法律,美國人愛法律如愛父母,每個人從法律力量的增強中看到個人利益……不管一項法律如何叫人惱火,美國的居民都容易服從,這不僅因為這項立法是多數人的作品,而且因為這項立法也是本人的作品。他們把這項立法看成是一份契約,認為自己也是契約的參加者。”[2]和震對亞歷山大·布羅迪1935年出版的《美國州與高等教育》一書中所列案例索引進行統計后發現,從美國獨立至1935年這段時期,有47個州共發生了265起涉及大學或學院的案例,還有聯邦最高法院判決的3O起涉及大學或學院的案例,共有295件案件,平均差不多每年兩起案例。其中,1862年《莫雷爾法案》之前的時期才發生21起有關案例;1862年至1935年,這段時期發生了274起有關案例,就這段時期而言平均每年發生4起有關案例。他指出大學自治在某種程度上就是依法自治,美國現代大學制度的形成與高等教育法治化密切相關。[3]

4.董事會集體權力與董事個人權力界限分明的法治傳統

作為法人或大學最高治理權威的董事會的集體權力與董事個人權力界限分明,是美國大學重要的法治傳統。美國人認為,董事會只有在作為一個整體的時候,才具有法定的或事實上的法人地位,董事作為董事會成員并不具有這樣的法律地位;董事會的權力不是董事個人權力的總和,也不可以被分解為每個董事的權力,董事只有通過董事會的集體決策,才能行使其最高權威;董事會成員既沒有權力單獨代表高校,也沒有權力單獨作出任何對高校具有約束力的決策。換句話說,“作為個人,董事沒有任何法律地位(Legal Standing)。”[4]董事會主席也不例外。董事會主席可以根據董事會的授權主持董事會會議,或者任命次級委員會成員,充當董事會對外發言人。但在法律上,他(她)并沒有高于其他董事的法人權力。 

美國大學依法治校的傳統是一貫的,沒有被歷史事件割斷過。這些傳統成為美國大學的法治基因,對董事會治理有著強大的規制作用。遵循傳統,依法治校,不僅僅是法律意義上的暴力強制,而且也是一種自覺的共識。

從董事會制度看美國大學的法治實踐

從董事會制度的視角,異域的觀察者可以從以下幾個方面看美國大學的法治實踐:董事會的法人地位,即法人—董事會制度;董事會受到的法律規制和保護;董事會如何依法治理大學。

1.董事會的法人地位

在法治實踐層面,美國大學最突出、最獨特的制度特征是法人—董事會制度。理解美國大學的法人—董事會制度是理解美國大學法治實踐特色的關鍵。

與很多國家不同,美國大學的法人不是學校這樣一個組織實體,而是董事會,由此構成了美國大學獨特的“法人—董事會”制度。所謂法人—董事會,是指“在法律意義上,是董事、而不是教師代表著學院或大學,他們合法地享有雇傭和解雇教師以及就學校治理作出幾乎所有各方面決策的權力。”[5]美國高等教育專家蓋德(M. L. Gade)將美國大學董事會稱為“校外人士董事會(Lay Board of Trustees,即美國高校董事會)”,指出其對大學的所有權,“是組成一個學院或大學法人的一群人,他們是私立高校的法律意義上的所有者,在一些情況下,也是公立高校的所有者。”[6]

在一般意義上,董事會,即大學法人。但需要注意的是,并不是所有大學的董事會都是一個獨立的法人,也不是所有的大學董事會都具有法人地位。尤其是公立高校,有的被賦予了法人地位,有的則不具備法人地位。也就是說,這些大學的董事會有的有法人權力,有的則沒有被賦予明確的法人權力。

2.董事會受到的法律規制和保護

美國大學的董事會要按照成立文件(如特許狀、憲法、公司法等)中的規定依法運行。很多大學的成立文件對于董事會的組織和運行方式進行了非常詳細的規定。以加州大學為例,它是依據加州憲法成立的州立大學。該州憲法除了明確規定“加州大學應該組成一個公共信托,由現名為加州大學董事的法人進行全權組織、控制和管理”[7]之外,還對加州大學董事會的組織結構、董事任期、董事會會議的組織等作出十分具體、操作性很強的規定。例如:加州憲法第九條第九款(c)節規定,“董事會成員根據他們的判斷,按照他們建立的程序,在咨詢過教師和學生代表、包括學術評議會和學生自治團體官員之后,任命下列兩個成員或其中之一,使他們有完全的參與權:一名來自加州大學或其他高等教育機構的教師,一名來自加州大學的全日制學生。被任命董事會成員7月1日就職,任期最短不可少于一年。” [8]讓人感嘆以憲法之尊,可以對一所大學的董事會組織程序具體規定到如此詳細!

享有高度自治權的私立大學和公立大學董事會受到的法律規制較少。換句話說,法律對它們的規制大多情況下是被動的,法院比立法機構對于這些大學來說重要得多。但沒有法人地位或只是“州的機構”的大學董事會治理就要受到州立法機構的干預和很多成文法的制約。尤其是那些屬于“州的機構”的公立大學董事會必須服從州行政程序法以及州行政法中的其他規定,如關于公開記錄和公開會議等方面的規定。

美國大學董事會的成員絕大部分是校外人士,且不從大學領取薪酬,這也是美國大學董事會被稱為“外行董事會”“志愿董事會”的原因。但與此同時,董事會又是美國大學的最高決策權威,對大學人事、財政等等重大決策負有最終責任。而且按照美國的法律傳統,雖然董事個人不享有董事會的集體權威,但卻需要對所參與的決策負個人責任。這對董事來說既是榮譽和信任,也是極大的挑戰。為了保護這些“志愿者”,讓他們放心大膽地承擔責任,美國國會1997年6月通過《志愿保護法》(Volunteer Protection Act of 1997),規定包括董事在內的志愿者無須為在履行職責的過程給他人造成的經濟損失、損害承擔法律責任。當董事面臨侵權訴訟時,由所在大學對其應訴、賠償或其他用于解決訴訟爭端的費用進行補償(Indemnification),也是美國很多州的法律中作出的保護性規定,如公立大學需要在法律明確規定的情況下對董事提供責任保險(Liability Insurance),包括商業保險和自保險,[9]以降低董事的職業風險。這些法律對于大學董事同樣適用。

3.董事會依法治理大學

董事會對美國大學事務負有全面的和最終的責任。董事會可以將自己的部分權力授予校長、行政人員或教師,但當它斷定被授權者的決策或建議與高校的使命、誠信和財務狀況不一致時,可以取消這些決策和建議。董事會不僅具有名義上的最終決策權,而且還要切實行使這些權力。

美國大學都有自己的章程,董事會依法治校主要是指依照大學章程治理大學。但依法治校只是董事會治理規則的一部分,專業組織的規制、大學治理的傳統、各利益相關群體的自覺等都對董事會治理有著重要的影響。在法律不能做到嚴絲合縫規制的時候,這些軟性的規制起到了重要的補充作用。

美國大學法治的特征及啟示

1.法治傳統深厚

對美國大學董事會制度的歷史考察表明,自從美洲大陸產生第一所殖民地學院—哈佛學院,就開創了依法治校的制度和傳統。這些傳統源于殖民者的故鄉,與西方文明的歷史同樣源遠流長,又深深植根于美洲殖民地的現實。雖然帶著對英國國教的反叛開辟了新大陸,但這些清教徒及其子孫卻以一種創新的勇氣延續了傳統,并且三百多年來,這一傳統從未被否定、被中斷,直至今日仍在強有力地影響著美國大學的治理。

2.法治體系系統、靈活、多樣

美國大學的法治體系雖然不能簡單地概括為“法網恢恢,疏而不漏”,但完全可以稱得上系統、靈活、多樣。在這個龐雜的法治體系中,既有專門的教育法,也可以在憲法、公司法、行政法等法律中找到適用于大學董事會治理的法律條文;既有成文法,也實行判例法;既有法院的被動“不訴不理”,也有立法機關的主動介入規制;既有代表國家暴力統治工具的強制性法律規制,也有高等教育中介組織專業層面的“軟法”規制。不同類型、甚至每所大學適用的法律都不太一樣。這樣的法治體系不一定對每所大學的治理來說都非常高效,但其針對性、可操作性非常典型,最起碼可以使得“依法治校”不至于落空。

3.法律規定和法治手段針對性、可操作性很強

在美國,不僅每一所大學董事會的法律地位都有明確的法律文件來規定,而且董事會治理的很多細節也都有明確的法律依據,如對于董事會履行義務的態度、董事會集體權力與個人權力的界限、對董事個人權益的保護等,都體現了這一點。有些州的憲法甚至對公立大學董事會的組成人員結構、董事會成員任職的確切日期、董事會會議記錄方式等細節問題都作出了明確規定,讓大學操作起來幾乎沒有變通的可能。

我國和美國法律體系不同,法治傳統也很不一樣。盡管如此,我們還是可以從對美國大學法治的考察中得到不少啟示:

第一,我國大學要將“依法治校”落到實處。一方面,需要進一步完善教育法律法規體系,加強法律的針對性、可操作性,使治校有法可依;另一方面,需要將“依法治校”從政策要求變為治理理念和治理原則,成為大學學術共同體的自覺和共識,兩者缺一不可。沒有完善而成熟的法律無法很好地實現“依法治校”,有了相應的法律法規,沒有對法律的尊重和重視,也無法將“依法治校”由口號變為行動。要認識到“法律”并不僅僅是寫在紙上的空洞法律條文,更與大學的治理與決策實踐息息相關。在這方面,我國還有很長的路要走。

第二,重視傳統的治理價值,重視培育我國大學“依法治校”的傳統,同時恰當地處理傳統與制度創新的關系。過去的歷史并沒有消失,也不會消失。如果說我國大學“依法治校”的傳統并不深厚是一個事實,那么我們的法治建設需要的并不是回避或者忽視這一事實,而是正視它,實事求是地將它作為我國大學法治建設實踐的起點。只有這樣出發,才能離我們的大學法治建設理想和目標越來越近。

第三,大學法治建設、法治實踐和法治教育息息相關。大學生的法治教育觀念并不是全部從課堂教育得來的,社會環境、教職員工的言傳身教都是他們法治信念和價值觀的重要來源。只有整個社會的空氣里都彌漫著尊重法律、重視法治的氣息,才會使他們牢固地樹立起法治觀念。(作者:王綻蕊,單位:北京工業大學高等教育研究院)

本文系全國教育科學“十三五”規劃2018年度國家一般課題“中國特色大學治理準則研究”(項目編號:BIA180201)階段研究成果

參考文獻:

[1]和震.美國大學自治制度的形成與發展[D].北京:北京師范大學, 2004.

[2] 托克維爾.論美國的民主(上卷)[M].董果良,譯. 北京:商務印書館,1988:274.

[3]和震.美國大學自治制度的特征與主題[J]. 學術研究, 2006(1):114-118.

[4][6]Burton R. Clark, Guy Neave. The Encyclopedia of Higher Education[M]. Oxford: Pergamon Press, 1992:1497,1495.

[5]Richard Hofstadter. Academic Freedom: in the Age of the College[M]. New York and London: Columbia University Press,1969:120.

[7] CALIFORNIA CONSTITUTION - CONS.ARTICLE IX EDUCATION [SECTION 1 - SEC. 16]( Article 9 adopted 1879) [EB/OL].[2019-10-19].http://leginfo.legislature.ca.gov/faces/codes_displayText.xhtml?lawCode=CONS&division=&title=&part=&chapter=&article=IX.

[8][9]王綻蕊.美國高校董事會制度:結構、功能與效率研究[M].北京:高等教育出版社,2010:132, 153.

《北京教育》雜志

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